《瞭望》文章：非公募基金會前景

非公募基金會前景
2010-09-12

中國非公募基金會在其短暫的發展史上，已經留下組織數量劇增、資產規模擴大、社會影響提升等光榮記載；能否疏通內外因素的制約，成長為一個個令人尊敬的基金會？

文/《瞭望》新聞周刊記者
陳曉虎譚飛周偉

一些喝“洋奶”長大的本土NGO(在中國境內的稱謂：社會組織)，正試圖品嘗“母乳”的甘美。

這是中國非公募基金會自2004年誕生後異軍突起的成果之一。

“拿境外的錢，首先得接受別人的理念，按照其方式方法做事。靠境外資源不是長久之計。我們不想永遠喝洋奶，想更多地吃母乳。”南都公益基金會秘書長徐永光坦言。

據徐永光介紹，過去國內NGO主要靠境外NGO給錢，這一方面促進了本土NGO的成長，但另一方面喝洋奶“容易早熟，里面有激素，比如理念先進、能力低下，猶如先長腦袋，後長四肢。”

《瞭望》新聞周刊記者獲悉，以是否公開面向社會募捐為標准，中國將基金會區分為公募型和非公募型兩大類別。前者資金來自社會公眾，其知名品牌包括中國青少年發展基金會的希望工程等；後者資金則由個人和企業的自有財產提供，比如中國第一個非公募基金會──香江社會救助基金會，即由香江集團出資設立。

目前，中國非公募基金會在其短暫的發展史上，已經留下組織數量劇增、資產規模擴大、社會影響提升等光榮記載，其能否疏通內外因素的制約，成長為一個又一個令人尊敬的基金會？

“令人頭疼”的價值觀

在相當長的時間里，中國NGO曾主要依靠境外NGO的資源生存、發展，即“喝洋奶”長大。

據清華大學公共管理學院教授王名估計，約有90%以上的國內NGO主要是靠境外機構的支持存在和發展。

廣州農民工維權組織──廣州珠江工友服務中心負責人景祥告訴本刊記者，該組織每年可以從境外組織得到30萬元左右的資助，而在國內眾多NGO中，農民工維權組織往往獲得的境外支持較少。“從事環保、愛滋病防治的國內NGO從國外拿到的錢比較多，具體數額不太清楚，但可以從出差坐飛機、住賓館的檔次看出來。”景祥說。

上海公益組織發展中心(NPI)主任呂朝此前曾就職于北京非營利組織(NPO)中心，5年多以前，NPO中心95%是拿國際的錢，十年沒有注冊。他現在供職的NPI，則80%以上是國內資金。“錢的背後是理念。國際組織出錢，用錢者必須有一個交代。”呂朝說。

萬通公益基金會秘書長李勁表示，如果NGO這個行業80%是喝洋奶，那麼政府關注是很正常的，“的確有一些國外政治類機構，價值觀就令人頭疼。現在國內機構也在支持草根NGO發展，逐漸使資源多元化、本土化。這是一個良性趨勢。”

事實上，眾多資金實力雄厚的中國非公募基金會，正逐步將自己定位為NGO群體的支持性組織──要直接參與和操作自己設計的公益慈善項目，更要為眾多草根NGO提供資金、項目設計等資源性支持。

據徐永光介紹，2008年，他所在的南都公益基金會，以及眾多非公募基金會在汶川地震災區援助行動中，不僅採取直接捐款、直接資助等方式，而且嘗試將資源投向立足于當地的草根NGO。“南都就拿出了2000多萬元來支持志願者行動和草根NGO的援助行動。”

本刊記者在汶川地震災區採訪了解到，“安縣社工中心”、彭州“樂和家園”等項目，都得到非公募基金會等組織的支持。

“國內NGO一直存在有資源的缺操作手段，有操作手段的缺資源的狀況。這造成兩頭大、中間小甚至斷裂的狀況。這就需要支持性組織或中介組織的成長來彌補。”清華大學NGO研究所副所長賈西津說。

2006年11月，麥根錫聯合德勤華永會計師事務所、奧美傳播、君合律師事務所、摩托羅拉等企業成立“公益事業伙伴基金會”，致力于打造為包括非公募基金會在內的所有公益慈善組織的支持平台：溝通資助方與需求方之間的信息，協助籌資及融資，並為這些組織提供各種專業知識援助，並嘗試探尋更為科學的評估機制。

呂朝創辦的公益組織孵化器項目，同樣明確走發展NGO支持性組織的路徑。“我們要兩頭找資源，將有錢、有項目的機構和缺錢、缺項目的眾多操作性組織聚合起來，進行培訓、孵化和對接。”

據介紹，在公益產業的產業鏈中，企業、公募基金會、非公募基金會是資金提供者，各類專業的公益服務機構則是公益服務的終端。其中，企業和基金會具有資金和籌款優勢，社會組織則具有人力優勢和專業優勢。企業、基金會與社會組織合作，可以解決基金會“花錢難”和社會組織“無錢花”的矛盾。

“錢潮”湧動

在NGO頻頻汲取“母乳”營養的背後，是中國非公募基金會近年來暗潮湧動、異軍突起的發展勢頭。

據有關部門統計，截至2009年初，中國非公募基金會總數達到643家，已經超過中國基金會總量的40%。雖然總量上比公募基金會的943家要少，但發展速度要快──這643家是2005年底253家的2.5倍。

北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍等的研究表明，截至2008年底，總共有39家在民政部登記的非公募基金會，其原始資金總額為152287 萬元，平均原始資金為3905萬元。其中，2000萬元以上不足1億元的有22家，占總數的56.4%；1億元以上的有7家，占總數的17.9%。

此外，非公募基金會的收入和總資產規模正在逐年擴大。數據顯示，2008年，民政部登記的非公募基金會當年收入超過14億元，淨資產合計達37億元。

從創辦者分類來看，在民政部登記的非公募基金會中，由企業和企業家創辦的基金會是20家，占總數的51.3%；由高校創辦的教育基金會有6家，占總數的15.4%；由社會名人冠名的非公募基金會為12家，占總數的30.7%。

非公募基金會崛起的背後，是中國改革開放以來，私營企業劇增到200多萬家、非國有企業的營業收入占全部營業收入66%等基本事實。

徐永光判斷，中國非公募基金會的發展正處于起飛初期，此後的十到二十年間，仍將是非公募基金會設立發展的高潮。“這與世界上各國基金會的發展規律基本吻合。非公募基金會的出現突破了只能由政府及其相關部門設立基金會的制度屏障，叩開了民間資源設立基金會的厚重大門，開闢出以民間資源設立慈善組織的一片藍海。”

清華大學公共管理學院副教授鄧國勝評論道，2004年出台的《基金會管理條例》，堪稱一部良法打造出了一個良好平台，非公募基金會因順應中國市場經濟發展、工商企業崛起的大趨勢，尤其是為民間資本找到一條承擔社會責任、介入社會建設的新途徑，從而獲得迅速發展。

有觀點認為，中國自改革開放以來，經濟發展迅猛，城市化進程加快，各種社會矛盾和社會問題凸顯。從事公益、慈善的NGO正經歷轉型，慈善的組織化、專業化和制度化程度將直接決定中國慈善事業的長期發展態勢和方向。“非公募基金會的出現恰恰是慈善轉型的一種表現。中國慈善事業也逐漸從臨時性的、對于受助對象的直接捐助，轉為設立非公募基金會進行長期的、有規劃的慈善事業。”

“內憂外患”

多位受訪人士亦指出，目前非公募基金會仍面臨“內憂外患”，無論是非公募基金會的數量、資金規模，還是公益項目的運作和基金會的治理等方面，都還無法與西方發達國家的同類基金會相提並論，也尚不能匹配當前中國社會經濟發展和社會需要。

金錦萍、鄧國勝等人的研究表明，“內憂”大致包括5個方面：

其一，很多非公募基金會和其他NGO一樣，存在“宗旨單一、領域過度集中、使命強化和認知度、執行度不夠”等問題。

其二，非公募基金會的完全獨立性仍需保障。非公募基金會與公募基金會相比，保持其獨立性並無制度障礙，但從現實狀況看，相當數量的非公募基金會連形式上的獨立都不具備，理事會更形同虛設。

其三，內部治理有待改進。基金會的治理結構重在理事會的職責和相關議事規則方面，但目前看來，現實中問題較為突出的是利益衝突規則缺位。

其四，信息透明度與公眾認可度尚待提高。信息公開是非公募基金會主動承擔社會問責的體現，除了根據政府規章要求公開必要信息和內容之外，非公募基金會還應選擇多種途徑向社會公開自己的相關信息。但是，“從我們這次為非公募基金會發展報告收集的信息來看，中國非公募基金會還不習慣于將自己透明化，很多非公募基金會沒有網頁，甚至我們的問卷調查也遭到冷遇。下發的幾百份問卷僅僅回收了十幾份，回收率之低出人意料。”金錦萍說。

其五，專業化程度較低。金錦萍表示，“機構專業化意識還比較低，不重視管理層的專業人才配備，導致機構管理程度低，機構發展戰略定位、公益項目設計和品牌管理缺少章法，管理制度不健全，資金使用粗放的現象是當下不少非公募基金會的通病。”

李勁亦坦言：“我從業國際和國內NGO十多年，最著急的就是至今仍未看到人才不斷湧現的狀態，而社會需求已經對NGO的專業化、職業化提出了越來越高的需求。”

多位受訪專家提出，除諸多內部制約因素外，中國非公募基金會還面臨一些外部不利因素：

第一，基金會的分類標准和相關監管規則仍需細化。中國公募基金會和非公募基金會的本質區別在于基金會是否可以向不特定的社會公眾募集捐款，但這一區別僅僅在于能否從事公開募捐活動，並不能影響到其他方面的規則，比如內部利益衝突規則和治理結構規範化等。

第二，公益支出比例和行政成本控制的強制性規定存在爭議。《基金會管理條例》規定，非公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出不得低于上年基金余額的8%，基金會工作人員的工資福利和行政辦公支出則不得超過當年總支出的10%。但從實踐經驗看，以行政法規的形式一刀切地對原始基金規模迥異、運作模式不同的所有非公募基金會作此規定，既讓小型非公募基金會和運作型基金會有苦難言，又讓原始基金規模較大的基金會不堪重負。

此外，中國非公募基金會的發展還存在評估制度有待改進、細化，稅收優惠政策出台滯後等問題。

政府介入的機遇

“國內非公募基金會的快速崛起提供了一個強大的資源平台，會逐步釋放出民間資本的公益慈善潛能，逐漸稀釋境外資金，有利于本土NGO的健康成長。”北京大學公民社會研究中心執行主任師曾志說。

師曾志表示，從國外NGO發展狀況分析，NGO的資源支撐主要來自政府購買服務、公募和非公募基金會等。

本刊記者採訪獲悉，深圳、上海、北京等地已經開始將政府購買服務的觸角伸向眾多NGO，一些地方政府還積極嘗試將公益投入納入地方財政預算，提供免費服務平台。上海市近年來更在積極謀劃打造“公益硅谷”，以充分集納NGO的資源，共同致力于社會建設。

上海市民政局副局長、社會團體管理局局長方國平說：“政府通過提供購買服務，將公益事業投入納入財政預算等辦法，能深度介入和有效管控NGO，同時，政府也可借此團結到更多的參與社會建設的力量。”

有觀點堅持，非公募基金會大舉資助NGO，不但衝擊了原有以國際機構為主導的資助格局，也強化了NGO與政府“既有合作又有博弈”的關系。

究竟非公募基金會能否突破重重瓶頸，成長為一個個受人尊重的基金會？並進而對中國的變革進步、社會建設等作出更多貢獻，有待觀察。□

《瞭望》文章：非公募基金會的九大特點與六種價值

中國非公募基金會呈現9大特點：

1.發展迅速，增長勢頭超過公募基金會；2.地方登記的非公募基金會成為主力軍；3.非公募基金會發展呈現地域上的不均衡；4.從事公益活動領域上亦呈不均衡態勢；5.原始基金規模逐漸擴大；6.創辦者以企業、高校和名人為主；7.非公募基金會收入逐年上升，淨資產規模增大；8.公益支出增多，行政成本逐漸降低；9.非公募基金會初步呈現類型細化。

NGO的研究者和從業者們認為，非公募基金會不僅是民間資本介入社會建設的資金來源，其還具有下述6方面價值：

其一，非公募基金會改變了只有政府或其授權部門才能設立基金會的狀況，盡管《基金會管理條例》中規定依然需要業務主管部門的事先同意，但是設立非公募基金會是由私人或者企業出資投入公益事業，為政府排憂解難，為群眾雪中送炭。“這是政府與百姓都歡迎的事情，業務主管單位難以或者不該成為設立基金會的根本障礙。”萬通公益基金會秘書長李勁說。

其二，優化慈善資源配置，改變民間公益生態。非公募基金會可以自主確定基金會的使命和願景，確定公益項目和善款資助方向，成為補充政府職能缺陷的有生力量。“這在很大程度上廓清了政府與社會組織之間的權力邊界，慈善資源將更多地流向政府系統所未能覆蓋的區域和領域，將成為民間公益服務機構(俗稱草根組織)的重要資源提供者，這將從根本上改善民間公益生態。”北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍說。

其三，基金會保持獨立性、實現有效治理成為可能。基金會的獨立性體現了其獨立于政府、獨立于企業、獨立于創辦者的社會性格。“基金會的章程所確定的宗旨使命是其靈魂所系，所確定的治理結構是其骨架所在。”南都公益基金會秘書長徐永光說。

其四，培育民間公益理念。南都公益基金會創始人周慶治說：“南都集團的基本理念是‘實現自我，回報社會’。我從來不認為填寫捐款支票就是慈善的全部，‘聚財’和‘散財’同樣需要能力。”清華大學NGO研究所副所長賈西津認為，非公募基金會擺脫了基金會原有的濃重的官方色彩，在運作和管理上更為靈活和現代，對于公益目的的貫徹更為獨立和獨到。它們完全建立在創辦者對中國現實的判斷之上，融合了自身對公益事業和美好社會目標的理解，“是一種理性選擇”。

其五，成為企業承擔社會責任的新型組織形式。以非公募基金會形式從事公益事業，企業從被動的、臨時的、隨意的、以突發事件為主的捐助走向主動的、長期的、獨立的、系統性的、有規劃的捐助，是企業承擔社會責任的新型形式，也是企業從事公益事業的質的飛躍。

其六，有望改善慈善領域人才匱乏的局面。此前，基金會工作人員大多屬于機關退休人員或分流人員，年齡偏大，知識結構陳舊，學歷水平偏低。現在非公募基金會的創辦者大多為成功人士，積累了大量現代企業經營管理、發展規劃、資金運作、治理結構等的知識、經驗和智慧，具有將這些知識、技術應用到慈善領域的條件與主動性。